2017-12-18 00:00:00 來(lái)源： 點(diǎn)擊：3379 喜歡：2
我們選取了自上世紀(jì)八十年代以來(lái)在中國(guó)實(shí)施的PPP項(xiàng)目中13個(gè)失敗的案例，這些項(xiàng)目主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領(lǐng)域，基本涵蓋了我國(guó)實(shí)行PPP模式的主流領(lǐng)域。
從這13個(gè)案例失敗原因的匯總分析，我們認(rèn)為中國(guó)PPP項(xiàng)目的失敗主要是由以下風(fēng)險(xiǎn)造成的：
1項(xiàng)目唯一性
是指政府或其他投資人新建或改建其他項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。
項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后往往會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的影響是非常大的。
如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目開(kāi)工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個(gè)原因可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬?duì)橋的高資金回報(bào)率不滿，致使項(xiàng)目面臨唯一性風(fēng)險(xiǎn)和收益不足風(fēng)險(xiǎn)。
鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內(nèi)從南面進(jìn)出福州市的車輛全部通過(guò)收費(fèi)站，如果因特殊情況不能保證收費(fèi)，政府出資償還外商的投資，同時(shí)保證每年18%的補(bǔ)償。但是 2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車，大批車輛繞過(guò)閩江四橋收費(fèi)站，公司收入急劇下降，投資收回?zé)o望，而政府又不予兌現(xiàn)回購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)的承諾，只得走上仲裁庭。該項(xiàng)目中，投資者遭遇了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)及其后續(xù)的市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)。
福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目和京通高速公路的情況也與此類似，都出現(xiàn)了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致了市場(chǎng)收益不足。
2法律變更
主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對(duì)項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)?yè)p害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。
PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國(guó)PPP項(xiàng)目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險(xiǎn)。例如江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原先計(jì)劃于2002年開(kāi)工，但由于2002年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》的頒布，項(xiàng)目公司被迫與政府重新就投資回報(bào)率進(jìn)行談判。上海的大場(chǎng)水廠和延安東路隧道也遇到了同樣的問(wèn)題，均被政府回購(gòu)。
3審批延誤
主要指由于項(xiàng)目的審批程序過(guò)于復(fù)雜，花費(fèi)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)和成本過(guò)高，且批準(zhǔn)之后，對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項(xiàng)目正常運(yùn)作帶來(lái)威脅。
比如某些行業(yè)里一直存在成本價(jià)格倒掛現(xiàn)象，當(dāng)市場(chǎng)化之后引入外資或民營(yíng)資本后，都需要通過(guò)提價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國(guó)《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性，這一復(fù)雜的過(guò)程很容易造成審批延誤的問(wèn)題。以城市水業(yè)為例，水價(jià)低于成本的狀況表明水價(jià)上漲勢(shì)在必行，但是各地的水價(jià)改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問(wèn)題。
例如，2003年的南京水價(jià)上漲方案在聽(tīng)證會(huì)上未獲通過(guò);上海人大代表也提出反對(duì)水價(jià)上漲的提案，造成上海水價(jià)改革措施遲遲無(wú)法落實(shí)實(shí)施。因此出現(xiàn)了外國(guó)水務(wù)公司從中國(guó)市場(chǎng)撤出的現(xiàn)象。比較引人注目的是，泰晤士水務(wù)出售了其大場(chǎng)水廠的股份，Anglian從北京第十水廠項(xiàng)目中撤出口。
4政策決策失誤冗長(zhǎng)
是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對(duì)稱等造成項(xiàng)目決策失誤和過(guò)程冗長(zhǎng)。
例如青島威立雅污水處理項(xiàng)目由于當(dāng)?shù)卣畬?duì)PPP的理解和認(rèn)識(shí)有限，政府對(duì)項(xiàng)目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項(xiàng)目合同談判時(shí)間很長(zhǎng)。而且污水處理價(jià)格是在政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)結(jié)構(gòu)不了解的情況下簽訂，價(jià)格較高，后來(lái)政府了解以后又重新要求談判降低價(jià)格。此項(xiàng)目中項(xiàng)目公司利用政府知識(shí)缺陷和錯(cuò)誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，面臨政府決策冗長(zhǎng)的困境口。相類似的在大場(chǎng)水廠、北京第十水廠和廉江中法供水廠項(xiàng)目中也存在同樣問(wèn)題。
5政治反對(duì)
主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起政治甚至公眾反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。
例如大場(chǎng)水廠和北京第十水廠的水價(jià)問(wèn)題口，由于關(guān)系到公眾利益，而遭到來(lái)自公眾的阻力，政府為了維護(hù)社會(huì)安定和公眾利益也反對(duì)漲價(jià)。
6政府信用
是指政府不履行或拒絕行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來(lái)直接或間接的危害。
例如在長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目中，匯津公司與長(zhǎng)春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業(yè)合同》，設(shè)立長(zhǎng)春匯津污水處理有限公司，同年長(zhǎng)春市政府制定《長(zhǎng)春匯津污水處理專營(yíng)管理辦法》。2000年底，項(xiàng)目投產(chǎn)后合作運(yùn)行正常。然而，從2002年年中開(kāi)始，排水公司開(kāi)始拖欠合作公司污水處理費(fèi)，長(zhǎng)春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開(kāi)始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費(fèi)。經(jīng)過(guò)近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長(zhǎng)春市政府回購(gòu)而結(jié)束。
再比如在廉江中法供水廠項(xiàng)目中，雙方簽訂的《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年。合同有幾個(gè)關(guān)鍵的不合理問(wèn)題：?jiǎn)栴}一，水量問(wèn)題。合同約定廉江自來(lái)水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購(gòu)水量不得少于6萬(wàn)立方米，且不斷遞增。而當(dāng)年廉江市的消耗量約為2萬(wàn)立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實(shí)的可能性；問(wèn)題二，水價(jià)問(wèn)題。合同規(guī)定起始水價(jià)為1.25元人民幣，水價(jià)隨物價(jià)指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價(jià)為1.20元，此價(jià)格自1999年5月1日起執(zhí)行至今未變。脫離實(shí)際的合同使得廉江市政府和自來(lái)水公司不可能履行合同義務(wù)該水廠被迫閑置，談判結(jié)果至今未有定論。除此之外，遇到政府信用風(fēng)險(xiǎn)的還有江蘇某污水處理廠、長(zhǎng)春匯津污水處理和湖南某電廠等項(xiàng)目。
7不可抗力
是指合同一方無(wú)法控制，在簽訂合同前無(wú)法合理防范，情況發(fā)生時(shí)，又無(wú)法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等。
例如湖南某電廠于上世紀(jì) 90年代中期由原國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)，西方某跨國(guó)能源投資公司為中標(biāo)人，項(xiàng)目所在地省政府與該公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議，項(xiàng)目前期進(jìn)展良好。但此時(shí)某些西方大國(guó) (包括中標(biāo)公司所在國(guó))轟炸我駐南斯拉夫大使館，對(duì)中國(guó)主權(quán)形成了嚴(yán)重的實(shí)質(zhì)上的侵犯。國(guó)際政治形勢(shì)的突變，使得投標(biāo)人在國(guó)際上或中國(guó)的融資都變得不可能。項(xiàng)目公司因此最終沒(méi)能在延長(zhǎng)的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回了項(xiàng)目并沒(méi)收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后也沒(méi)有再重新招標(biāo)，從而導(dǎo)致了外商在本項(xiàng)目的徹底失敗。
在江蘇某污水處理廠項(xiàng)目關(guān)于投資回報(bào)率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項(xiàng)目公司和政府的談判。
8融資
是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。
PPP項(xiàng)目的一個(gè)特點(diǎn)就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會(huì)被取消資格并沒(méi)收投標(biāo)保證金。在湖南某電廠的項(xiàng)目中，發(fā)展商就因沒(méi)能完成融資而被沒(méi)收了投標(biāo)保函。
9市場(chǎng)收益不足
是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目中，天津市政府提供了許多激勵(lì)措施，如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马?xiàng)目收益不足，天津市政府承諾提供補(bǔ)貼。但是政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒(méi)有明確定義，項(xiàng)目公司就承擔(dān)了市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。
另外京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費(fèi)，致使較長(zhǎng)一段時(shí)間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項(xiàng)目收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項(xiàng)目中也有類似問(wèn)題。
10配套設(shè)備服務(wù)提供
指項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施不到位引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。
在這方面，湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目是一個(gè)典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目，建設(shè)期兩年，經(jīng)營(yíng)期20年，經(jīng)營(yíng)期滿后無(wú)償移交給武漢高科(代表市國(guó)資委持有國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán))。但一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費(fèi)收取等問(wèn)題遲遲未能解決，導(dǎo)致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務(wù)集團(tuán)。
11市場(chǎng)需求變化
是指排除唯一性風(fēng)險(xiǎn)以外，由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場(chǎng)需求變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。
例如山東中華發(fā)電項(xiàng)目，項(xiàng)目公司于1997年成立，計(jì)劃于2004年最終建成。建成后運(yùn)營(yíng)較為成功，然而山東電力市場(chǎng)的變化，國(guó)內(nèi)電力體制改革對(duì)運(yùn)營(yíng)購(gòu)電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響。
第一是電價(jià)問(wèn)題，1998年根據(jù)原國(guó)家計(jì)委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準(zhǔn)了0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價(jià)；而在2002年10月，菏澤電廠新機(jī)組投入運(yùn)營(yíng)時(shí)，山東省物價(jià)局批復(fù)的價(jià)格是0.32元/度。這一電價(jià)不能滿足項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)；
第二是合同中規(guī)定的“最低購(gòu)電量”也受到威脅，2003年開(kāi)始，山東省計(jì)委將以往中華發(fā)電與山東電力集團(tuán)間的最低購(gòu)電量5500小時(shí)減為5100小時(shí)。由于合同約束，山東電力集團(tuán)仍須以“計(jì)劃內(nèi)電價(jià)”購(gòu)買5500小時(shí)的電量，價(jià)差由山東電力集團(tuán)自己掏錢填補(bǔ)，這無(wú)疑打擊了山東電力集團(tuán)公司購(gòu)電的積極性悼。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項(xiàng)目中也存在這一風(fēng)險(xiǎn)。
12收費(fèi)變更
是指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價(jià)格過(guò)高、過(guò)低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。
例如，由于電力體制改革和市場(chǎng)需求變化，山東中華發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)收費(fèi)從項(xiàng)目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項(xiàng)目公司的收益受到嚴(yán)重威脅伸。
13腐敗
主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財(cái)物，而直接導(dǎo)致項(xiàng)目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時(shí)也加大了政府在將來(lái)的違約風(fēng)險(xiǎn)。
例如由香港匯津公司投資興建的沈陽(yáng)第九水廠BOT項(xiàng)目，約定的投資回報(bào)率為：第2-4年，18.50%；第5-14年，21%；第15-20年，11%。如此高的回報(bào)率使得沈陽(yáng)自來(lái)水總公司支付給第九水廠的水價(jià)是2.50/噸，而沈陽(yáng)市1996年的平均供水價(jià)格是1.40/噸。到2000年，沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司虧損高達(dá)2億多元。這個(gè)虧損額本來(lái)應(yīng)由政府財(cái)政填平，但沈陽(yáng)市已經(jīng)多年不向自來(lái)水公司給予財(cái)政補(bǔ)貼了。沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司要求更改合同。
經(jīng)過(guò)數(shù)輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動(dòng)如下：由沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司買回匯津公司在第九水廠所占股權(quán)的50%，投資回報(bào)率也降至14%。這樣變動(dòng)后沈陽(yáng)自來(lái)水廠將來(lái)可以少付兩個(gè)多億。其實(shí)對(duì)外商承諾的高回報(bào)率在很大程度上與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內(nèi)，由外商在沈陽(yáng)投資建設(shè)的八個(gè)水廠被譽(yù)為“沈陽(yáng)水務(wù)黑幕”。
以上是從案例中總結(jié)而來(lái)的導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)，從對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)和案例的描述中也可以看出，一個(gè)項(xiàng)目的失敗往往不是單一風(fēng)險(xiǎn)作用的結(jié)果，而是表現(xiàn)為多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的組合作用。
