2017-12-29 00:00:00 來源： 點(diǎn)擊：2795 喜歡：0
根據(jù)財政部PPP中心顯示，截至2017年9月末，全國已有入庫PPP項目合計14,220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)和19個行業(yè)領(lǐng)域。
隨著四年的高速前進(jìn)，2018年P(guān)PP模式將進(jìn)入規(guī)范穩(wěn)定發(fā)展的階段。2017年P(guān)PP規(guī)范性文件不斷出臺，在業(yè)界引起了不小的震動，小編整理了2017年對PPP模式發(fā)展最具影響的部分政策紅線，為2018年將參與到PPP項目中的各位提供參考。
紅線一：財預(yù)〔2017〕50號，“六不得一嚴(yán)禁”
2017年4月26日，財政部發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（以下簡稱50號文）。
50號文指出將全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作；切實加強(qiáng)融資平臺公司融資管理；規(guī)范政府與社會資本方的合作行為；進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制；建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機(jī)制；大力推進(jìn)信息公開這六項工作。
其中，明確規(guī)定地方政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）。
允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金；
地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金；
嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債；
不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金；
不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失；
不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益；
不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
紅線二：財預(yù)〔2017〕87號，“四嚴(yán)禁三不得”
2017年6月7日，財政部發(fā)布了關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（以下簡稱87號文）。
87號文中明確了政府購買服務(wù)的改革方向、實施范圍、預(yù)算管理、信息公開等事項，嚴(yán)禁以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債。
87號文中表明，政府購買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項，重點(diǎn)是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項目。
嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目；
嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目；
嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍；
嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資；
地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債；
不得通過政府購買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資；
不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。
紅線三：財辦金〔2017〕92號，18年3月31日前完成入庫項目集中清理 拉起八條高壓線
2017年11月10日，財政部發(fā)布了關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知（以下簡稱92號文）
《通知》要求，各級財政部門應(yīng)組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，集中清理的完成時限是2018年3月31日。對于逾期未完成清理工作的地區(qū)，由財政部PPP中心指導(dǎo)并督促其于30日內(nèi)完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項目入庫直至整改完成。并明確了七條高壓線，嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)。
高壓線一：不適宜采用PPP模式實施
包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。
PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，因此不屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域不得采用PPP模式。
高壓線二：前期準(zhǔn)備工作不到位
包括新建、改擴(kuò)建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)的；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。
高壓線三：未建立按效付費(fèi)機(jī)制
包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。
PPP模式異常復(fù)雜且合作期達(dá)10年以上，因此合規(guī)性非常重要，前期準(zhǔn)備工作到位是項目在長達(dá)幾十年中成功實施的關(guān)鍵。
高壓線四：未按規(guī)定開展“兩個論證”
包括已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的。
物有所值評價確保項目采用PPP模式優(yōu)于其他模式，而財政可承受能力論證確保財政風(fēng)險可控。目前財政部明確了每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。
高壓線五：不宜繼續(xù)采用PPP模式實施
包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的；項目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實施的。
由于PPP模式比較復(fù)雜，因此一般項目啟動需要大約1年時間。而一年內(nèi)無實質(zhì)性進(jìn)展則意味著該項目并不適宜采用PPP模式。
高壓線六：不符合規(guī)范運(yùn)作要求
包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的；采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的。
根據(jù)此前官方文件，融資平臺做PPP項目必須滿足一些條件，即已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營，其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。而財政部一直嚴(yán)禁采用BT模式，因為這種模式只是政府純粹融資工具。
此前財政部金融司司長王毅在強(qiáng)調(diào)規(guī)范PPP發(fā)展時表示，要堅持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅持并強(qiáng)化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營。
因此，此次明確了，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的PPP項目將被剔除項目庫。
高壓線七：構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保
包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。
此舉主要為了防止地方政府借PPP模式變相融資，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量，防控財政風(fēng)險。
高壓線八：未按規(guī)定進(jìn)行信息公開
包括違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和知識產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。
信息公開是PPP規(guī)范發(fā)展的關(guān)鍵，財政部希望通過加大信息公開力度來加大社會監(jiān)督。
除了對現(xiàn)有項目進(jìn)行集中清理外，財政部也對新入庫項目嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費(fèi)類項目，確保入庫項目質(zhì)量。
比如，對未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項目不得入庫。這主要指的是通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的項目等。
紅線四：國資發(fā)財管〔2017〕192號，這八條要求央企碰不得
2017年11月24日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知（以下簡稱192號文）。
PPP大力推廣以來，央企是PPP市場最主要的玩家。根據(jù)財政部PPP中心第三季季報顯示，由國有控股、國有獨(dú)資參與的PPP項目比例達(dá)58%。
192號文從強(qiáng)化集團(tuán)管控、嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、嚴(yán)格規(guī)?？刂?、優(yōu)化合作安排、規(guī)范會計核算、嚴(yán)肅責(zé)任追究六方面來防范央企參與PPP的經(jīng)營風(fēng)險。
其中，明確集團(tuán)對PPP業(yè)務(wù)管控的主體責(zé)任和各級子企業(yè)的具體管理責(zé)任，由集團(tuán)總部（含整體上市的上市公司總部）負(fù)責(zé)統(tǒng)一審批PPP業(yè)務(wù)。
1、嚴(yán)禁開展不具備經(jīng)濟(jì)性的項目，杜絕盲目決策，遏制短期行為；
2、不得參與付費(fèi)來源缺乏保障的項目；
3、嚴(yán)格規(guī)?？刂疲乐雇聘邆鶆?wù)風(fēng)險；
4、資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的集團(tuán)子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項目；
5、不得參與僅為項目提供融資、不參與建設(shè)或運(yùn)營的項目；
6、不得通過引入“名股實債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險；
7、不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等；
8、風(fēng)險化解前，該停堅決停止，未開工項目不得開工。
11月28日發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導(dǎo)意見》鼓勵民資規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，促進(jìn)PPP模式更好發(fā)展，提高公共產(chǎn)品供給效率，加快補(bǔ)短板建設(shè)。
這么多的政策的發(fā)布是為了更好的規(guī)范PPP市場，引導(dǎo)PPP模式健康發(fā)展，PPP發(fā)展的這幾年民資在其中一直充當(dāng)著配角，經(jīng)過這波政策規(guī)范、央企“讓出”空間、政府給出“便利”，相信民間投資會在2018年釋放出更大動力。
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