2017-12-08 00:00:00 來源： 點擊：3128 喜歡：0
ppp項目融資模式的設計
通過PPP模式使用私營資本建設基礎(chǔ)設施已經(jīng)成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家廣泛采用的方法。在我國，PPP模式主要運用于水務、燃氣、收費道路、垃圾處理等基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域。PPP項目是一個復雜的系統(tǒng)，運作程序十分繁雜。妥善安排各參與方在項目中的權(quán)利和義務，完善項目結(jié)構(gòu)，合理分擔項目的風險是PPP項目成功的基礎(chǔ)。
一、項目選擇
每個PPP項目都具有自身的特性，因此每個項目都可以采取不同的建設模式及運作方法。PPP項目因為投資巨大、合同關(guān)系復雜、特許期長等特點注定了只能在某些特定的項目中運用，符合以下條件的可以考慮采用PPP模式進行融資建設。
(1)有穩(wěn)定的收益作保證
私營企業(yè)之所以愿意將資金投入到公益性的城市基礎(chǔ)設施建設中來，其根本原因在于該基礎(chǔ)設施自身具有較強的獲利能力，這也體現(xiàn)了私人資本的逐利性。在大冶污水處理廠BOT項目、漢陽黃金口污水處理廠BOT項目等項目中，項目公司每月均能獲得政府支付的污水處理服務費，保證了項目具有穩(wěn)定的收益。
(2)良好的投資環(huán)境
城市基礎(chǔ)設施的投資環(huán)境包括軟環(huán)境與硬環(huán)境，軟環(huán)境有：當?shù)厝藗兊奈幕刭|(zhì)、法律環(huán)境、政府的辦事效率、政府對私營企業(yè)的支持等;硬環(huán)境有：當?shù)氐呢斦?jīng)濟實力、人民生活富裕程度及購買力、城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設施水平等。作為江蘇的省會城市，華東第二大城市，南京的長遠規(guī)劃是要建設具有較高現(xiàn)代化水平和開放度的國際性大城市。南京以其雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟實力、獨特的地理環(huán)境優(yōu)勢，吸引了國內(nèi)外投資人積極參與南京的城市基礎(chǔ)設施建設。我公司先后運作了南京市高淳縣污水處理廠TOT+BOT項目、高淳新區(qū)管理服務中心BT項目、南京長江三橋股權(quán)融資項目等PPP項目，引入了實力雄厚的投資人，建成了一大批城市基礎(chǔ)設施項目，改善了城市環(huán)境，促進了南京城市化水平的提高。
二、項目的各參與方及其職責確定
PPP項目模式運作中，利益主體包括政府、社會投資者、特許經(jīng)營PPP項目公司，金融機構(gòu)、咨詢公司、承包商及供應商等。為了平衡政府部門、社會投資者、PPP項目公司、金融機構(gòu)等利益主體的不同利益和要求，首先應明確各利益主體的職能。
1、政府
政府部門(政府或者政府授權(quán)的部門)通常是PPP項目的發(fā)起人，它們在法律上既不擁有項目，也不經(jīng)營項目，而是通過給予項目某些特許經(jīng)營權(quán)和給予項目一定數(shù)額的從屬性貸款或貸款擔保作為項目建設、開發(fā)和融資安排的支持。政府需要對項目的可行性進行分析，并組織項目招標，對投標的私營企業(yè)進行綜合權(quán)衡，確定最終的項目開發(fā)主體。漢陽黃金口污水處理廠BOT項目中，武漢市水務局確保項目公司在整個特許經(jīng)營期內(nèi)無償使用污水處理廠場地范圍內(nèi)的土地，并且協(xié)助項目公司獲得法律許可的與履行項目協(xié)議相關(guān)的稅收和電價優(yōu)惠等，給予了項目公司強有力的支持，為項目的成功打下了良好的基礎(chǔ)。
2、私營企業(yè)
私營企業(yè)和代表政府的股權(quán)投資機構(gòu)合作成立PPP項目公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。政府部門在選擇私人投資機構(gòu)的時候往往比較慎重，因為PPP項目的資金規(guī)模非常巨大，花費的時間長，需要私人投資機構(gòu)具備雄厚的資金實力和良好的信譽。私營企業(yè)作為發(fā)起人，負責召集PPP項目公司成員。投標以前，各成員就聯(lián)合成立項目公司達成一致，以合同形式確定各自的出資比例和出資形式，并推選成員中的幾人組成項目領(lǐng)導小組負責PPP項目公司正式注冊前的工作。參與PPP項目的一般均為實力雄厚的企業(yè)，香港地鐵公司、中國中信集團公司、北京桑德環(huán)保集團有限公司等實力雄厚的國內(nèi)外企業(yè)均積極投身到我國PPP項目的建設中，成功完成了北京地鐵4號線PPP項目、國家體育館鳥巢BOT項目、襄樊市污水處理廠30萬噸/日BOT項目等重大項目。
3、項目公司
PPP項目公司是為PPP項目的建設以及運營而專門設立的公司，由政府和社會投資者聯(lián)合組成。PPP項目公司是PPP項目的實施者，從政府或授權(quán)機構(gòu)獲得建設和經(jīng)營項目的特許權(quán)，負責項目從融資、設計、建設和運營直至項目最后的移交等全過程的運作。PPP項目公司正式注冊成立后，負責整個項目的運作。項目特許期結(jié)束，經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移時，PPP項目公司清算并解散。在項目運作過程中，PPP項目公司的職能主要包括投標與談判、項目開發(fā)、運營和移交、確保項目的服務質(zhì)量等。大冶市污水處理廠BOT項目中，項目公司對污水處理廠進行投融資、設計、建設，并在特許經(jīng)營期內(nèi)，按照特許權(quán)協(xié)議的條款對污水處理廠進行運營、維護和修理。在特許運營期結(jié)束后，項目公司將污水處理廠的資產(chǎn)移交給大冶市政府，并保證項目設施的性能符合協(xié)議中規(guī)定的性能標準。
4、銀行等金融機構(gòu)
在PPP模式下，向項目提供貸款的銀行主要是國際金融機構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機構(gòu)等。在PPP項目的資金中，來自私營企業(yè)以及政府的直接投資占的比例通常比較小，大部分的資金來自銀行和金融機構(gòu)，且貸款期限較長。為了保證項目貸款的順利回收，貸款人通常要求PPP項目公司或其參與者提供履約保函或擔保函，從而避免或減少由于開發(fā)或運營不善帶來的損失。同時，貸款人為了保證貸款的安全性，通常要求PPP項目公司質(zhì)押他們在銀行的帳戶，如基本帳戶、營業(yè)收入帳戶、還款帳戶等。
5、咨詢公司
由于PPP項目運作參與合作者眾多、資金結(jié)構(gòu)復雜、項目開發(fā)期較長、風險較大，因此在項目的全壽命期內(nèi)都需要咨詢公司的介入，指導項目的運作。我司作為PPP項目的政府方顧問，在城市基礎(chǔ)設施PPP項目方面積累了豐富的經(jīng)驗和案例。在PPP項目中的主要工作包括組織盡職調(diào)查、設計基礎(chǔ)設施PPP項目方案，設計項目交易結(jié)構(gòu)和招商程序，設定邊界條件、遴選標準等，建立財務模型并進行商業(yè)預測分析，編制招商文件，組織實施招標或競爭性談判等公開競爭性招商程序，參與商務談判及協(xié)助簽訂項目特許經(jīng)營協(xié)議等。具體職能如下：
(1)提供政策咨詢
由于項目的運作涉及國家的產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)政策、稅收、金融等各方面的政策，咨詢公司可以幫助PPP項目公司了解這些政策，并按照政策的要求設計項目框架，規(guī)避項目的政策風險。
(2)協(xié)助確定融資方案
合理的融資方案是項目成功的重要因素。咨詢公司可以充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，依據(jù)其掌握的市場信息和融資經(jīng)驗，幫助PPP項目公司設計適合項目特點的最佳的融資計劃，確定合理的融資結(jié)構(gòu)。
(3)協(xié)助制定風險管理方案
在PPP模式下，項目面臨的風險眾多，咨詢公司能夠?qū)椖咳趦?nèi)風險作出較為準確專業(yè)的判斷，制定合理的風險分配方案，使項目的風險管理合理有效。
(4)協(xié)助選擇合作伙伴
項目的建設需要有眾多的合作伙伴參與，包括設計單位、建設單位、監(jiān)理單位等等，咨詢公司可以協(xié)助PPP項目公司選擇信譽卓越、技術(shù)精專的合作伙伴，協(xié)助進行工程的合理安排，有效控制工程的進度、成本和質(zhì)量。
(5)協(xié)助項目開發(fā)運營
咨詢公司可以為PPP項目公司提供長期的市場分析和預測，設計規(guī)避市場風險的有效方案。項目開發(fā)運營過程中的相關(guān)報告、文件以及會議等等也都在咨詢公司的協(xié)助下完成。
除了上述的利害關(guān)系者以外，設計單位、保險公司、運營公司、建設單位、材料供應商等也都在PPP模式運作過程中發(fā)揮者重要的作用，他們與PPP公司和各合作方的協(xié)調(diào)和密切配合是項目成功的重要因素。
三、設計項目結(jié)構(gòu)
PPP模式是一個內(nèi)在結(jié)構(gòu)相對靈活的合作模式，根據(jù)不同類型的項目、不同的項目參與者、不同的融資形式，可以設計出符合項目自身的融資模式。PPP模式基本結(jié)構(gòu)較為簡單，主要的參與者為政府授權(quán)的公共部門、民營企業(yè)、金融機構(gòu)等。根據(jù)項目的不同，可能會涉及到更多的參與者，如保險公司、投資咨詢公司等。
四、完善政府激勵措施
對于大多數(shù)政府公共部門來說，PPP模式的運用屬于創(chuàng)新事務，從政策的制定、項目執(zhí)行以及后續(xù)的監(jiān)管都應有完整的規(guī)劃。目前我國在促進私營企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設施方面的相關(guān)法律還不完備。因此，政府應在考慮我國國情的基礎(chǔ)上，參照國外先進國家的做法，研究制定相關(guān)推動措施，促進私營企業(yè)以PPP模式參與城市基礎(chǔ)設施建設。
1、成立具體的管理和推動部門。我國并沒有設置推動PPP項目實施政策的部門，只是由建設部出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》等文件，建議在國家發(fā)改委或建設部設立專門負責PPP項目的部門，以推動我國PPP項目的實施。
2、制定相應的政策和建立各級政府機關(guān)聯(lián)合互動的促進體系。各級主管部門應通過評估確立PPP模式適宜的范圍和原則。政府可以考慮成立跨部門的協(xié)調(diào)推動小組，由發(fā)改委、財政部、交通部、建設部的涉及城市基礎(chǔ)設施項目審批與執(zhí)行部門聯(lián)合參與。省各級部門成立相應的推動小組，負責轄區(qū)內(nèi)的政策制定、項目及前期研究和監(jiān)管。
3、研究制定通用的PPP項目實施規(guī)范。由于城市基礎(chǔ)設施性質(zhì)不同，與之相應的PPP項目的實施也有所不同。在國家體育館鳥巢BOT項目中，由于實施規(guī)范的缺乏，也產(chǎn)生了很多問題，在簽訂合同后，市政府要求減少體育場中的商業(yè)設施，取消活動屋頂?shù)?，限制了項目公司對體育館的商業(yè)化運行，損害了項目的公司的經(jīng)濟利益。因此主管部門和行業(yè)協(xié)會應加緊研究制定行業(yè)通用的PPP項目實施規(guī)范和專用標準。一方面利于政府部門參與協(xié)調(diào)和監(jiān)督，另一方面也有利于吸引私營企業(yè)的積極參與。
4、提供激勵措施。由于目前我國相關(guān)法律法規(guī)的不完善，未能有效的推動PPP在我國的應用，因此政府在實際操作PPP項目時，可根據(jù)項目的特點采取投資贊助、協(xié)助融資、政府擔保、稅收優(yōu)惠等具體的激勵措施吸引私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設施PPP項目的投資。在漢陽黃金口污水處理廠BOT項目，鹽城城南污水處理廠BOT項目等項目中，政府均保證項目公司在整個特許經(jīng)營期內(nèi)無償使用污水處理廠內(nèi)的土地，并且協(xié)助項目公司獲得與履行項目協(xié)議相關(guān)的稅收優(yōu)惠等。
五、風險的合理分擔
PPP項目能否順利實施，需要雙方對項目中的風險進行合理的分擔。采取合理的風險分擔的方式，從項目整體風險管理的角度，遵循合理分擔的原則，共同應對風險。因此，項目參與方應根據(jù)項目實施過程中諸多的風險問題，采取合理的風險分擔方式，積極的應對措施，最大限度地化解了項目的風險。按照風險分配的原則，對比分析政府及私營企業(yè)的風險分擔偏好和實際風險分擔。
PPP承接主體的準入條件
PPP項目是什么意思?
“PPP項目的首個‘P’是Public，意思是公共、政府。有三個方面：
第一是要資源整合，對于一個縣市來說，要把產(chǎn)業(yè)資源、金融資源，有形的和無形的統(tǒng)統(tǒng)進行梳理和歸類。
第二是要資本驅(qū)動，站在金融角度，讓更多的企業(yè)上市，給政府本身帶來驅(qū)動力。
第三就是建設好政府本身的信用。
PPP中的第二個“P”，可理解為社會投資人?？砂焉鐣顿Y人分為三類，
第一類是建設類投資人，例如中國建筑總公司、中國鐵路總公司、中國交通等這些基礎(chǔ)設施建設中能施工、承建的社會資本方。
第二類是金融類投資人，即信托公司、私募基金、金融租賃、保險、資產(chǎn)管理公司?！艾F(xiàn)在全國這一類投資人手中直觀地看有40萬億的資金，不同類型關(guān)注的PPP項目又不一樣?！?/span>
第三類社會投資人是產(chǎn)業(yè)投資人，專門關(guān)注某個產(chǎn)業(yè)的投資。
從地方政府角度來看，想更精準地做成PPP項目，一定要把這三大類投資人看清楚，了解清楚項目來源、投資組合、投資風格。
PPP中的第三個“P”是指“合伙”。對此，郝升(金融顧問)建議“合伙”前，社會資本與政府一定要根據(jù)項目找出建設要點，雙方秉承著誠信的態(tài)度“聯(lián)手”，共同為供給側(cè)改革出力。
PPP項目承接主體的準入條件
按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規(guī)范設置必要的社會投資人準入門檻，保障社會大眾和政府的權(quán)益，主要方面如下：
1)、信用與信譽良好。
投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力;重合同、守信用，具有社會責任感。
2)、具有建設營造、經(jīng)營管理、運營維護同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或經(jīng)驗。
投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術(shù)能力，必須具備相應的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗豐富。
3)、資金充足，具有較強的財務與融資能力 。
投資人要具備良好的財務實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。
4)、專業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。
投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團隊。
5)、設備配置等要素實力良好。
投資人要擁有專業(yè)的設備及完成服務所必須的其他重要要素資源。
6)、質(zhì)量安全管理體系完善。
近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，投資人主動防范的意識強、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規(guī)運營。
PPP項目運作方式
PPP項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。
委托運營(Operations & Maintenance，O&M)，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。
管理合同(Management Contract，MC)，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務職責授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。
建設-運營-移交(Build-Operate-Transfer，BOT)，是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
建設-擁有-運營(Build-Own-Operate，BOO)，由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。
轉(zhuǎn)讓-運營-移交(Transfer-Operate-Transfer，TOT)，是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
改建-運營-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT)，是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴建內(nèi)容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。)
談區(qū)別的角度可以包括：是否涉及建設、項目資產(chǎn)所有權(quán)歸屬、是否涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、合作期限長短、項目收入來源、風險分擔程度等。
PPP項目識別四項標準
一.是將PPP模式重點適用領(lǐng)域細化為基礎(chǔ)設施、公用事業(yè)、農(nóng)林和社會事業(yè)3大領(lǐng)域41個小類。
二.是明確“區(qū)域影響度大、社會資本占比較高，現(xiàn)金流持續(xù)穩(wěn)定、使用者付費優(yōu)先，收費定價機制合理、費價調(diào)整機制靈活，政府支出責任明確、項目風險分擔合理”4項PPP項目識別標準。
三.是根據(jù)項目性質(zhì)合理確定付費模式，切實規(guī)范政府財政支出責任。
四.是對PPP項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交的全生命周期進行規(guī)范，明確各階段部門職責、工作內(nèi)容和把握要點。
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